Rättvisans gränser

Av Christian Palme

Ur Moderna Tider, mars 2002

är spårvagn nr 17 på sin skramlande väg från järnvägsstationen Haag Centraal har lämnat stadens centrum passerar den efter ett par hållplatser en imponerande tegelbyggnad i en välskött park. Detta är Vredespaleis, Fredspalatset, en byggnad från början av 1900-talet som blandar intryck från många stilepoker. Den påminner lite om en kyrka och kallas ibland också för folkrättens katedral.

I Fredspalatset samlever två ärevördiga institutioner, den permanenta skiljedomstolen och den internationella domstolen, båda skapelser av en idealistisk epok när många trodde att det faktiskt räckte med högtidliga avtal och fördrag, parade med goda avsikter och ett rent samvete för att sätta gränser för kriget.

Det står en air av högtidlighet och fin diplomati kring Fredspalatset, men domstolarna är i praktiken maktlösa och har bara sin moraliska tyngd och risken för världssamfundets fördömande som maktmedel.

Ytterligare två hållplatser från Fredspalatset når spårvagnen fram till ytterkanten av förorten Scheveningen vid ett ödsligt torg med namnet Churchillplein. Där ligger en hårt bevakad kontorsbyggnad som ser ut som huvudkontoret för ett försäkringsbolag. Det är också just vad byggnaden var till hösten 1993, då försäkringsbolaget Aegon fick en ny hyresgäst, den internationella brottmålstribunalen för det tidigare Jugoslavien, på engelska The International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, ICTY.

Tribunalen är den första internationella krigsförbrytartribunal som inrättats sedan Nürnberg och Tokyo för mer än 50 år sedan; en del anser till och med att det är den första verkligt internationella krigsförbrytartribunalen i historien – tribunalerna efter andra världskriget var trots allt bara segrarmakternas domstolar.

amma maktlöshet som internationella domstolen lider av är också ett ständigt diskussionsämne i tribunalens byggnad. Gapet mellan många åtal och alltför få gripanden har ibland vidgats till ett djupt svalg under tribunalens korta historia; världssamfundet, som motvilligt skapade tribunalen, har ibland varit öppet föraktfull mot den eller direkt saboterat arbetet. Det har krävts åratal av tålmodigt tjat, övertalning och hot, ofta i allians med massmedierna, för att få de åtalade och misstänkta krigsförbrytarna utlämnade från Jugoslaviens efterföljarstater till tribunalens specialhäkte i Haag.

De första åren var tribunalen något av ett styvbarn i FN-systemet; den var illa sedd av de flesta, kritiserad av medierna, med liten budget och få anställda. Tribunalen vacklade från en kris till nästa; stormakterna vägrade att samarbeta och lämna ut underrättelsedata; efter fredsfördraget i Dayton gjorde den Natoledda fredsstyrkan i Bosnien i ett par år massivt motstånd mot tribunalens krav på att den skulle gripa de åtalade och misstänkta krigsförbrytarna. I flera av de jugoslaviska efterföljarstaterna var åtalade eller misstänkta krigsförbrytare ännu stadigt förankrade i maktpositioner, som politiker eller män med pengar.

Jugoslavientribunalen åtalar och dömer individer, i motsats till internationella domstolen som dömer i tvister mellan stater. På papperet har tribunalen en formidabel makt, given av ett enhälligt beslut i FN:s säkerhetsråd. Den kan döma till fängelse i upp till livstid och beordra stater att avbryta utredningar och rättegångar för att ge tribunalen företräde att behandla ett fall. Den kan beordra arrestering och utlämning av misstänkta personer och när en misstänkt person är på flykt kan tribunalen utfärda en internationell arresteringsorder, som sänds ut till alla världens länder av det internationella polissamarbetsorganet Interpol i Lyon.

I ryggen har tribunalen FN:s starkaste maktinstrument, kapitel 7 i FN-stadgan, som ger säkerhetsrådet rätt till tvångsåtgärder vid hot mot freden. Idag har tribunalen med mycket möda tillkämpat sig en position som internationell maktspelare; när den nuvarande åklagaren Carla Del Ponte ställer krav vrider sig politikerna i Jugoslaviens efterföljarstater i skräck; under början av hösten 2001 drev Del Ponte fram regeringskriser i både Serbien och Kroatien med sina kompromisslösa krav på att få misstänkta krigsförbrytare utlämnade. Idag är det inte bara dålig pr att vägra samarbeta med tribunalen; för Serbien, Kroatien och Bosnien-Hercegovina kan det också betyda internationell isolering och fruset ekonomiskt bistånd.

nte bara Serbien och Kroatien, utan också stormakterna USA, Storbritannien och Frankrike har ofta tvekat och vacklat i sitt samarbete med tribunalen. De franska truppernas sektor i östra Bosnien har i många år varit en fristad för efterlysta krigsförbrytare; det är ingen tillfällighet att det är där Radovan Karadzic ännu i dag gömmer sig undan rättvisan. Karadzic förflyttar sig från plats till plats varje vecka och har en lojal, privat livvakt omkring sig dygnet runt. Nato, som övervakar all radio- och telekommunikation i Bosnien, vet troligen exakt var han befinner sig i varje givet ögonblick, men för att gripa honom krävs en politisk vilja och ett mod som ännu tycks saknas i västvärldens huvudstäder.

Över tribunalen vilar ingenting av den smått religiösa högtidligheten i Fredspalatset; här handlar det om en kylig och effektiv rättsmaskin. Det är åklagarmyndigheten, med sina enorma databaser av utredningsdata, dokument, vittnesmål, fotografier, kartor och rättsmedicinska rapporter och en härskara av tålmodigt pusslande utredare, kriminaltekniker, översättare och experter på humanitär rätt, som sätter dagordningen.

Rättvisa kostar också pengar. Tribunalen har vuxit från ingenting 1993 till nästan 1200 anställda idag; budgeten för 2001 var på nästan en miljard kronor. Efter Slobodan Milosevics överflyttning till tribunalen är den också ständigt i mediernas sökarljus; jag räknade till sexton satellitbussar från olika tv-bolag utanför tribunalens byggnad den morgon Milosevic gjorde sitt första framträdande inför rätten den 3 juli 2001.

Det fanns ett löfte mellan raderna när FN:s säkerhetsråd inrättade tribunalen 1993: Att ingen som gjorde sig skyldig till krigsförbrytelser, vare sig en president eller en menig soldat, skulle vara bortom internationell rättvisa och dom. Det löftet upprepades av åklagaren Carla Del Ponte vid en presskonferens efter Slobodan Milosevics utlämning: ”Det internationella samfundet demonstrerar idag sin beslutsamhet över att offren inte ska glömmas och att deras historia ska bli berättad.”

Filmbilderna av Slobodan Milosevic som halvt släpades över fängelsegården i Haag, med händerna i bojor på ryggen och en bastant vakt på varje sida, måste ha setts med en rysning av många nuvarande och tidigare auktoritära självhärskare, från Idi Amin i sin undangömda håla i Saudiarabien, till de gömställen där Milton Obote, Radovan Karadzic och Mengistu Haile Mariam håller sig undan rättvisan. Men det är inte bara auktoritära politiker som noga studerar det som nu händer i Haag. Alla som sysslar med militär planering har fått en ny faktor att räkna med – risken för att en internationell domstol en gång ska slå till mot dem med åtal och straff för krigsförbrytelser. Innan Jugoslavien- och Rwandatribunalerna skapades har det inte funnits en domstol där de som bryter mot krigets lagar kan åtalas, vilket ofta har gjort de vackert formulerade konventionerna till dokument utan större praktiskt värde.

dag är krigsförbrytartribunalen i Haag den stora modellen och förebilden för ett stort antal människor som arbetar för att inrätta den internationella brottmålsdomstolen eller The International Criminal Court (ICC) som är tänkt att bli en permanent internationell domstol för bland annat krigsförbytelser. Domstolen uppfattas av många som den sista länken i FN-systemet (även om ICC formellt inte är underordnat FN) och är ett projekt som med ständiga avbrott har diskuterats sedan Nürnbergrättegången mot de tyska nazistledarna  1945–46.

På sommaren 1998 höll FN under fem veckor en diplomatkonferens i Rom där ICC:s fördrag och reglemente förhandlades fram, delvis under intensiva påtryckningar från internationella organisationer som Amnesty och Human Rights Watch. Frivilligorganisationerna, som vid andra internationella konferenser brukar hållas på långt avstånd från de salar där besluten fattas, satt i Rom nästan i knäet på förhandlarna och ingick ibland direkt i de nationella förhandlingsdelegationerna.

Förhandlingarna var tuffa och motståndarna många. Bland de skarpaste kritikerna fanns USA och flera andra stater som ville begränsa åklagarmyndighetens rätt att väcka åtal. Bara fall som delegerats till domstolen av FN:s säkerhetsråd borde vara öppna för åtal, ansåg USA. Bakom kravet fanns två motiv: dels att kunna hindra tribunalen från att lägga sig i pågående fredsprocesser, dels att skapa garantier för att inga amerikanska soldater och beslutsfattare riskerade åtal. När fördraget gick till omröstning på konferensens sista dag var USA en av de få stater som röstade nej, tillsammans med ett litet antal auktoritära stater i tredje världen. USA:s motstånd har inte nämnvärt bromsat arbetet för att formellt inrätta den permanenta krigsförbrytardomstolen; när 60 stater har ratificerat fördraget har FN skyldighet att inrätta den nya institutionen och i början av 2002 fanns redan 50 ratifikationer. Sannolikheten är alltså stor att domstolen blir verklighet senare i år, även om det dröjer ytterligare någon tid innan domare och åklagare är utsedda och den kan börja arbeta i en ny byggnad som den holländska regeringen har lovat att bygga i Haag.

Motståndet mot den nya domstolen finns inte bara i USA; många kloka debattörer har det senaste året ställt frågan om det inte borde finnas gränser för det juridiska begrepp som är grundpelaren både för Jugoslavientribunalen och ICC: universell jurisdiktion.

öre andra världskriget fanns det ingenting i kriminalrätten som gick under beteckningen universell jurisdiktion; endast nationella domstolar kunde åtala för individuella brott. Den stora omsvängningen kom med Nürnbergrättegången och införandet av en ny brottskategori: brott mot mänskligheten. Tanken var att vissa brott var så grova och så frånstötande att de inte bara var brott mot offren själva, men brott mot hela människosläktet och därför kunde bli fall för domstolar i varje land i världen. Bland kritikerna mot den universella jurisdiktionen finns till exempel USA:s tidigare utrikesminister Henry Kissinger, som i en artikel i Foreign Affairs förra sommaren satte frågetecken för gripandet av Chiles tidigare president Augusto Pinochet i London sommaren 1998, efter en begäran om utlämning till en spansk domstol som ville åtala Pinochet för brott som begåtts mot spanska medborgare i Chile.

Kissinger varnade för att beslutet i det brittiska överhusets juridiska utskott, som är Storbritanniens högsta domstol, om att upprätthålla gripandet av Pinochet innebar en svepande nytolkning av folkrätten som gick betydligt längre än till exempel det begränsade mandat som FN:s säkerhetsråd har givit till Jugoslavientribunalen i Haag. Det är ännu märkligare, skrev Kissinger, att just Spanien, som inte har gjort stora ansträngningar att åtala för brott som begåtts under Francoregimen, anser att man har rätt att åtala och döma för brott som begåtts i andra stater. Var ska gränsen gå? Om fallet Pinochet blir vägledande kan domare var som helst i världen utan förvarning begära utlämning av personer som är misstänkta för brott som faller under internationell jurisdiktion. Kissinger kritiserade också den permanenta brottmålsdomstolen ICC och varnade för en självständig åklagares möjlighet att bedriva ”politisk krigföring”.

I Belgien är detta redan på väg att inträffa. Där lämnade 28 överlevande från massmordet i de palestinska flyktinglägren Sabra och Shatila 1982 i juni förra året in ett enskilt åtal mot Israels premiärminister Ariel Sharon. Det åtalet har följts av ett dussin ytterligare i belgiska domstolar, mot Cubas Fidel Castro och mot nuvarande eller tidigare politiker i Irak, Elfenbenskusten, Kambodja, Tchad, Iran och Guatemala. Magneten bakom denna märkliga juridiska aktivitet är en belgisk lag från 1993 som gör parollerna om universell jurisdiktion till praktisk domstolsverklighet. Ännu har Belgien bara avslutat ett rättsfall enligt lagen från 1993, då fyra rwandier, av dem två nunnor, dömdes till mellan tolv och tjugo års fängelse för sin roll i folkmordet i Rwanda 1994. Men eftersom de åtalade faktiskt bodde i Belgien, så låg det fallet inte allför långt bortom den belgiska domstolens naturliga jurisdiktion.

Henry Kissinger har fått svar från många håll, kanske mest auktoritativt från den amerikanske juristen Benjamin Ferencz, som 1946 var åklagare i den amerikanska ockupationsmaktens rättegång mot ledarna för Einsatzgruppen, de tyska mordkommandona i Ryssland och östra Europa. Ferencz, som nu är 82 år och länge har fört en engagerad kampanj för inrättandet av en permanent krigsförbrytartribunal, påpekade bland annat att det inte längre är många som ifrågasätter den israeliska rättegången mot Adolf Eichmann 1961–62, ett paradexempel på universell jurisdiktion. Kissinger och andra motståndare till den permanenta tribunalen vägrar att inse att i en globaliserad världsordning kräver alla stora problem globala lösningar, säger Ferencz; för att hindra omfattande brott mot mänskligheten krävs ett rättfärdigt skydd av folkrätten.

Den internationella brottmålsdomstolen kan också höja rättssäkerheten på ett internationellt plan; skulle t.ex. USA:s kontroversiella svartlistning av svenska medborgare av somaliskt ursprung som misstänks för samarbete med Usama bin Ladin och terrororganisationen al-Qaida ha varit möjlig om ICC redan hade existerat?

Ändå känns Kissingers kritik delvis obehagligt relevant; är det verkligen rimligt att domstolar och åklagare tar över politikernas uppgifter? Var ska gränserna sättas för en stark och självständig internationell brottmålsdomstol?  FN:s generalförsamling har tagit oansvariga beslut som till exempel stämplar sionismen som ”rasistisk”; finns det en risk för att medlemmar i the assembly of state parties (domstolens högsta beslutande organ) försöker politisera den permanenta internationella brottmålsdomstolen i en västfientlig och odemokratisk riktning? Finns det tillräckliga garantier för att domare och åklagare i domstolen väljs utan politiska sidoblickar? Det finns inga tecken på att varken Jugoslavientribunalen i Haag eller dess systertribunal för Rwanda i Arusha i Tanzania har blivit ett slagfält för olika intressen i FN-systemet. Men de två ad hoc-tribunalerna har ett begränsat ansvarsområde som inte hotar väsentliga stormaktsintressen; den permanenta tribunalen blir en institution med betydligt mer inflytande.

ugoslavientribunalen i Haag har nyligen inlett rättegången mot Slobodan Milosevic, Serbiens ledare genom ett decennium av krig och sönderfall. Robert Kempner, en av de amerikanska åklagarna i Nürnberg, kallade rättegången mot nazistledarna för ”det största historieseminarium som någonsin hållits”. Rättegången mot Milosevic i Haag känns inte orimlig och kan uppfattas som ett indicium för att Kissingers kritik inte håller. Den måste ha samma mål som Nürnberg; att entydigt och klart bevisa Milosevics skuld till den jugoslaviska katastrofen, men också att skriva historien om hans epok.

Rättegången måste hjälpa Serbien att inleda den långa resan till insikt om ansvaret för krigsförbrytelserna under de jugoslaviska upplösningskrigen. Det krävdes flera årtionden för Tyskland att gå igenom den processen efter andra världskriget; nu är det Serbiens tur att ”denazifieras” och bryta med nationalismen. Det blir inte lätt, för i Serbien anser två tredjedelar av befolkningen ännu att tribunalen är ”orättvis och onödig”, enligt en opinionsundersökning på våren 2001.

I augusti förra året, ett par månader efter Milosevics utlämning, var jag tillbaka i Haag och intervjuade åklagaren Carla Del Ponte. På väggen bakom hennes skrivbord hängde den amerikanska efterlysningsaffischen som utlovar en belöning på fem miljoner dollar till den som griper Milosevic, Karadzic och Mladic; över Milosevics bild hade någon målat ett stort blått kryss med filtpenna. ”Jag har gjort krysset själv”, medgav Del Ponte. ”Nu är det bara två kvar.”

Åter